Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) là một trong những nội dung quan trọng thực hiện chức năng quản lý nhà nước; cũng là sản phẩm của quá trình thực hiện chức năng quyết định của HĐND tỉnh. Đến nay, hành lang pháp lý liên quan việc ban hành văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh nói chung và HĐND tỉnh nói riêng đã được ban hành, sửa đổi bổ sung tương đối đầy đủ và toàn diện với sự ra đời của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 và Luật sửa đổi, bổ sung luật 2015; Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2016 và Luật sửa đổi bổ sung Luật 2016; các Luật chuyên ngành khác,… Đồng thời, các văn bản này cũng đã khẳng định HĐND cấp tỉnh là cơ quan duy nhất trong hệ thống chính quyền địa phương có thẩm quyền quyết định các cơ chế, chính sách và giám sát việc chấp hành pháp luật của các cơ quan nhà nước trên địa bàn tỉnh nên nhiều chủ trương của Trung ương, Tỉnh ủy, ý kiến nguyện vọng của nhân dân được HĐND tỉnh kịp thời cụ thể hóa thành các nghị quyết để UBND các cấp tổ chức thực hiện; thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, giảm nghèo, nâng cao đời sống người dân.
Từ đầu nhiệm kỳ 2016 – 2021 đến nay, HĐND tỉnh đã ban hành 311 nghị quyết, trong đó có 99 nghị quyết quy định về cơ chế, chính sách có ý nghĩa quan trọng (chỉ tính riêng năm 2020 là 12 nghị quyết QPPL). Trong đó có thể điểm qua một số quyết sách trên các lĩnh vực như:
Trên lĩnh vực kinh tế: đã quyết định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách trong thời kỳ ổn định ngân sách 2017 – 2021; kế hoạch đầu tư công trung hạn 2016 – 2020; nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư phát triển thực hiện chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới; các chính sách hỗ trợ đầu tư thủy lợi nhỏ, thủy lợi hóa đất màu và kiên cố kênh mương; cơ chế khuyến khích doanh nghiệp đầu tư vào nông nghiệp, nông thôn; quy hoạch và khuyến khích chăn nuôi tập trung,... đã góp phần thúc đẩy phát triển nông nghiệp - nông thôn - miền núi. Các cơ chế chính sách về hỗ trợ đầu tư cấp nước sạch tập trung; phát triển giao thông nông thôn, kiên cố hóa các tuyến ĐH; cơ chế hỗ trợ đối với các địa phương Hội An, Tam Kỳ, Núi Thành, Điện Bàn... đã tạo động lực quan trọng thúc đẩy việc đầu tư hoàn thiện kết cấu hạ tầng, tạo bộ mặt đô thị, thúc đẩy chương trình xây dựng nông thôn mới.
Trên lĩnh vực văn hóa - xã hội: các nghị quyết về đầu tư phát triển giáo dục; chính sách khuyến khích thoát nghèo bền vững, hỗ trợ đào tạo nghề cho lao động nông thôn; chính sách hỗ trợ cải thiện mức sống đối với hộ nghèo là người có công và đối tượng bảo trợ xã hội… đáp ứng nhu cầu bức thiết của nhân dân và huy động sự đóng góp của toàn xã hội để phát triển sự nghiệp giáo dục và đào tạo, giúp giảm tỷ lệ hộ nghèo, nâng cao chất lượng cuộc sống người dân. Các nghị quyết về đầu tư, tu bổ di tích; hỗ trợ đào tạo kỹ thuật chuyên sâu cho viên chức sự nghiệp y tế công lập tỉnh; hỗ trợ gia đình có nhiều liệt sỹ được tặng thưởng Huân chương độc lập; hỗ trợ người có công với cách mạng về nhà ở (ngoài phạm vi áp dụng chính sách của trung ương),... đã xác định rõ lộ trình, nguồn vốn đầu tư tu bổ, tôn tạo các di tích, góp phần bảo tồn văn hóa; từng bước củng cố, nâng cao chất lượng nhân lực ngành y tế cơ bản đáp ứng nhu cầu ngày càng đa dạng của nhân dân; thực hiện tốt chính sách đền ơn, đáp nghĩa.
Trên lĩnh vực thực thi pháp luật và xây dựng chính quyền: HĐND tỉnh đã ban hành nghị quyết để xây dựng, củng cố, kiện toàn bộ máy hoạt động của HĐND, UBND tỉnh; sắp xếp các đơn vị hành chính cấp xã; sắp xếp, sáp nhập các thôn, tổ dân phố; các nghị quyết về tổ chức và chế độ, chính sách đối với người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã và thôn, tổ dân phố. Đặc biệt, từ ngân sách tỉnh, HĐND tỉnh đã có những quyết sách quan trọng nhằm góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của chính quyền các cấp như: Chính sách hỗ trợ người làm công tác giảm nghèo cấp xã; tiếp tục hỗ trợ thêm cho người hoạt động không chuyên trách cấp xã, thôn ngoài quy định chung; chính sách hỗ trợ thôi việc đối với người hoạt động không chuyên trách dôi dư ... Bên cạnh đó, những biện pháp, chính sách hỗ trợ nâng cao hiệu quả công tác cai nghiện ma túy được ban hành cũng đã góp phần giảm tỷ lệ tái nghiện, nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác cai nghiện, góp phần đảm bảo trật tự an toàn xã hội.
Trên lĩnh vực dân tộc – miền núi: HĐND tỉnh đã có những quyết sách nhằm phát huy tiềm năng, thế mạnh khu vực miền núi gắn với bảo vệ và phát triển rừng như cho thuê môi trường rừng, hỗ trợ bảo tồn, phát triển dược liệu, Quế Trà My, Sâm Ngọc Linh,… Đặc biệt, cụ thể hóa nội dung tại Nghị quyết 05-NQ/TU của Tỉnh ủy, HĐND tỉnh đã ban hành Nghị quyết 12/2017/NQ-HĐND ngày 19/4/2017 về phát triển kinh tế - xã hội miền núi giai đoạn 2017 – 2020, định hướng đến năm 2025 với 14 chỉ tiêu kinh tế - xã hội chủ yếu, trong đó trọng tâm là việc sắp xếp, bố trí, ổn định dân cư nhằm thúc đẩy phát triển sản xuất và bảo tồn, phát huy các giá trị văn hóa truyền thống của vùng đồng bào dân tộc thiểu số.
Thời gian qua, công tác phối hợp giữa các cơ quan trong xây dựng, thẩm định, thẩm tra nghị quyết QPPL của HĐND tỉnh đã thực hiện khá tốt, cơ bản đảm bảo về quy trình, thủ tục theo quy định; chất lượng các nghị quyết của HĐND tỉnh được nâng lên, tính kịp thời, khả thi, hiệu quả được thể hiện rõ. Tuy nhiên, còn một số tồn tại, hạn chế có vai trò, trách nhiệm của nhiều chủ thể khác nhau khiến một số chính sách chưa đồng bộ; tính khả thi thấp; quy trình xây dựng kéo dài, còn rập khuôn trong thực hiện quy trình ban hành nghị quyết QPPL (giữa nghị quyết cụ thể hóa điều khoản điểm văn bản cấp trên với nghị quyết có cơ chế chính sách đặc thù); phân tán chính sách; …. Có thể điểm qua một số tồn tại như:
Chưa thực hiện đầy đủ các bước trong quy trình xây dựng và ban hành nghị quyết QPPL: Mặc dù Luật Ban hành VBQPPL 2015 đã quy định cụ thể các bước trong quy trình soạn thảo nghị quyết QPPL. Tuy nhiên thực tế vẫn chưa thực hiện đầy đủ. Khá nhiều nội dung đăng ký trình HĐND tỉnh nhưng chưa làm rõ các yêu cầu về sự cần thiết ban hành văn bản; dự báo các tác động của chính sách; khả năng cân đối nguồn lực,... trong khi đó các Điều từ 111 đến 116 Luật 2015 đã quy định rất chi tiết, cụ thể về quy trình lập đề nghị xây dựng nghị quyết.
Cạnh đó, việc ít chú ý trong thuyết trình làm rõ sự cần thiết, căn cứ pháp lý trình HĐND tỉnh cũng dẫn đến tình trạng sau quá trình dự thảo, xây dựng, lấy ý kiến khá công phu, đến khi hoàn chỉnh trình kỳ họp thì chưa đạt yêu cầu.
Khả năng đảm bảo nguồn lực thực hiện nghị quyết QPPL chưa được làm rõ ngay từ đầu: Như đã đề cập ở trên, do những hạn chế bất cập trong khâu thẩm định lập đề nghị xây dựng nghị quyết nên có một số nội dung trình HĐND tỉnh chưa làm rõ nguồn lực thực hiện, nhất là các đề án, dự thảo nghị quyết có tổng kinh phí thực hiện lớn. Mặc dù cơ quan chủ trì soạn thảo đã có văn bản đề nghị các cơ quan liên quan cho ý kiến nhưng khi tổng hợp, giải trình ý kiến thẩm tra thì không làm rõ được khả năng cân đối, bố trí nguồn lực, phải chuyển sang giai đoạn sau (thực tế đã khá nhiều đề án rơi vào trường hợp này).
Vẫn có những quy định làm giảm tính hiệu quả, kịp thời của chính sách; đề xuất quy định nội dung chưa đảm bảo nguyên tắc ban hành văn bản QPPL: Do nhiều nguyên nhân khác nhau nên hiện nay trong một số nghị quyết QPPL của HĐND tỉnh có xuất hiện một số quy định ràng buộc để tăng tính hiệu lực, tính tuân thủ nhưng ngược lại đã làm giảm tính hiệu quả, kịp thời của chính sách như việc quy định chính sách cải thiện mức sống người có công và đối tượng bảo trợ xã hội nhưng lại kèm theo số lượng cụ thể, trong khi số lượng đối tượng luôn biến động; hay việc xác định thời điểm thực hiện chính sách mặc dù đảm bảo nguyên tắc áp dụng pháp luật nhưng chưa dự lường khoảng thời gian cần thiết cho công tác chuẩn bị phải lùi thời gian áp dụng (ví dụ như Nghị quyết 12/2019/NQ-HĐND ngày 03/10/2019 của HĐND tỉnh Quảng Nam quy định số lượng, chức danh, mức phụ cấp, phụ cấp kiêm nhiệm đối với người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã; chế độ hỗ trợ thôi việc đối với người hoạt động không chuyên trách cấp xã dôi dư trên địa bàn tỉnh. Đây là nghị quyết cụ thể hóa Nghị định 34/2019 của Chính phủ và có hiệu lực từ 15/10/2019 (đảm bảo nguyên tắc sau 10 ngày). Tuy nhiên thực tế đến hết tháng 3/2020 có rất nhiều địa phương chưa thực hiện đúng các quy định về số lượng, chức danh, mức phụ cấp theo quy định của nghị quyết 12/2019 bởi so với quy định trước đây thì số lượng người hoạt động không chuyên trách đã giảm rất lớn (8 hoặc 9 người/xã) nhưng từ khi ban hành đến thời điểm có hiệu lực thì thời gian rất ngắn (12 ngày), không đủ quỹ thời gian bố trí, sắp xếp, dẫn đến nghị quyết mặc dù có hiệu lực pháp lý nhưng chưa được áp dụng trong thực tế và UBND tỉnh đã phải đề nghị lùi thời gian áp dụng nghị quyết).
Bên cạnh đó, trong quá trình xây dựng các cơ quan vẫn có đề xuất những quy định chưa đảm bảo nguyên tắc ban hành văn bản QPPL như đề nghị quy định hiệu lực trở về trước; đề nghị ban hành nghị quyết cá biệt để điều chỉnh, sửa đổi nghị quyết QPPL,...; kỹ thuật soạn thảo nghị quyết QPPL cũng còn nhiều vấn đề về văn phong, bố cục, sử dụng từ ngữ; đa phần các dự thảo nghị quyết trình HĐND tỉnh được soạn thảo trên cơ sở sao chép nội dung các đề án, báo cáo với cách hành văn dài dòng, theo ngôn ngữ văn xuôi, các ý chưa diễn đạt rõ, trong khi văn bản QPPL yêu cầu được soạn thảo với ngôn ngữ pháp lý có độ chuẩn xác, tin cậy.
Công tác phối hợp ngay từ đầu giữa các cơ quan mặc dù có nhưng chưa chất lượng, chưa thực sự hiệu quả: Dù rằng trong quá trình chuẩn bị cơ quan chủ trì soạn thảo đã có văn bản đề nghị cơ quan chuyên môn khác, cơ quan thẩm tra có ý kiến góp ý. Tuy nhiên tình trạng chung là việc tham gia góp ý còn nhiều bất cập, đa số đều góp ý thống nhất, khi thực hiện phát sinh vướng mắc lại kiến nghị điều chỉnh. Cơ quan thẩm tra mặc dù có tham dự các cuộc họp cho ý kiến về dự thảo nhưng do hoạt động theo cơ chế tập thể nên chỉ có thể tham gia ý kiến dưới dạng tham vấn; quan điểm thẩm tra chỉ thể hiện sau khi UBND tỉnh có tờ trình chính thức và nhiều trường hợp quan điểm cơ quan trình và cơ quan thẩm tra khác biệt khiến việc chỉnh lý, hoàn thiện các tờ trình kéo dài, chưa tuân thủ đúng nguyên tắc trong ban hành nghị quyết QPPL.
Một thực tế khác cũng đang tồn tại trong quá trình tham mưu HĐND tỉnh ban hành nghị quyết QPPL là tình trạng thiếu tính tổng thể, bao quát, đồng bộ,... trong đề nghị và ban hành chính sách dẫn đến ngành nào làm chính sách ngành đó (kể cả chính sách cho con người, quy định về tổ chức, bộ máy) dẫn đến việc phân tán chính sách, phân tán nguồn lực,....
Để khắc phục những bất cập nêu trên, có thể quan tâm một số giải pháp sau:
Phân định rõ 02 nhóm nghị quyết QPPL (nhóm cụ thể văn bản cấp trên và nhóm quy định cơ chế chính sách) để thực hiện quy trình, thủ tục đảm bảo tuân thủ đầy đủ nhưng không kéo dài. Đối với các đề xuất chính sách đặc thù cần xem xét thấu đáo về căn cứ pháp lý, sự cần thiết, tính khả thi và nguồn lực đảm bảo thực hiện để cho ý kiến chấp thuận, hay không chấp thuận; tránh tình trạng đưa vào chương trình, thực hiện đủ quy trình nhưng sau đó loại khỏi chương trình vì không đủ cơ sở pháp lý, chưa làm rõ khả năng đảm bảo nguồn lực.
Chú trọng và thực hiện có chất lượng, hiệu quả công tác phối hợp giữa các cơ quan ngay từ đầu; nâng cao vai trò, trách nhiệm các cơ quan trong quá trình xây dựng và ban hành nghị quyết QPPL (cơ quan soạn thảo, cơ quan góp ý, cơ quan thẩm định, cơ quan thẩm tra); các nội dung quy định về tổ chức bộ máy, chế độ chính sách chỉ giao một cơ quan tham mưu để đảm bảo tính bao quát, đồng bộ,... Sự phối hợp, kết hợp giữa các cơ quan thẩm tra với cơ quan chủ trì soạn thảo trong quá trình soạn thảo nghị quyết có vai trò quan trọng nhằm góp ý kiến sát thực để cơ quan soạn thảo tiếp thu, chỉnh lý ngay trước khi trình HĐND, từ đó góp phần hoàn thiện đề án; tạo điều kiện rút ngắn thời gian xem xét của Thường trực HĐND và HĐND mà không làm giảm vai trò, đóng góp thiết thực của cơ quan thẩm tra. Do vậy cần tăng cường phối hợp và trường hợp còn có quan điểm khác nhau có thể đề xuất các phương án khác nhau để đại biểu HĐND tỉnh thảo luật và quyết định.
Khả năng đảm bảo nguồn lực cần được thảo luận và làm rõ ngay từ giai đoạn đề xuất chính sách, lập đề nghị xây dựng nghị quyết (cả nguồn đầu tư và nguồn sự nghiệp), nằm trong kế hoạch tài chính trung hạn hoặc từng năm; thực hiện đúng quan điểm chính sách phải đi liền với ngân sách. Đồng thời, cũng cần nghiên cứu xếp thứ tự ưu tiên trong ban hành chính sách.
Chú ý quỹ thời gian cho công tác chuẩn bị, áp dụng nghị quyết; tuân thủ nguyên tắc xây dựng và ban hành nghị quyết. Việc xác định thời điểm có hiệu lực của nghị quyết QPPL nhưng không dự lường một khoảng thời gian cần thiết để triển khai công tác chuẩn bị đã khiến chính sách mặc dù có hiệu lực pháp lý nhưng lại chưa được áp dụng và chưa có hiệu lực trên thực tế. Văn bản QPPL được áp dụng từ thời điểm bắt đầu có hiệu lực. Đây chính là nguyên tắc chủ đạo trong việc áp dụng pháp luật. Do vậy, đối với những nghị quyết QPPL liên quan đến tổ chức, con người, chế độ chính sách cần phải có một quỹ thời gian nhất định cho công tác chuẩn bị, áp dụng nghị quyết. Trong quá trình xây dựng, thẩm tra về các dự thảo nghị quyết QPPL cơ quan tham mưu và cơ quan thẩm tra cần trao đổi, xác định quỹ thời gian cần thiết để quy định cụ thể trong nghị quyết QPPL để vừa đảm bảo hiệu lực pháp lý, vừa đảm bảo hiệu lực trong thực tế.
Cạnh đó, trong quá trình xây dựng và ban hành nghị quyết QPPL cần chú ý và thực hiện đúng các nguyên tắc, tuyệt đối không đề xuất quy định hiệu lực trở về trước; điều chỉnh kịp thời các quy định ràng buộc làm hạn chế tính kịp thời hiệu quả các chính sách.