Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đang được lấy ý kiến góp ý rộng rãi, thu hút sự quan tâm của mọi tầng lớp nhân dân; bởi đây là một vấn đề đặc biệt quan trọng đối với sự ổn định và phát triển bền vững đất nước, ảnh hưởng lớn đến đời sống của người dân. Được kỳ vọng khi ban hành Luật Đất đai lần này sẽ khắc phục được những bất cập, hạn chế tạo hành lang pháp lý để khai thác và sử dụng có hiệu quả nguồn lực đất đai cho phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng - an ninh và bảo vệ môi trường. Một trong những nội dung được cần quy định cụ thể là quyền sở hữu về đất đai.
Xác định chủ thể thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai
Theo quy định của pháp luật, sở hữu là quyền quan trọng nhất của một chủ thể đối với tài sản của mình, bao gồm ba quyền cơ bản: quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt. Xác lập quyền sở hữu cũng là căn cứ pháp lý quan trọng nhất để quy định các chế định khác có liên quan đến chủ thể sở hữu và tài sản.
Đối với đất đai, một nguyên tắc mang tính Hiến định (Điều 53, Hiến pháp 2013) cần được thể chế hóa trong Luật Đất đai (sau đây gọi tắt là Luật): đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Trong dự thảo Luật, quyền sở hữu đất đai được xác định tại Điều 13; đồng thời, nội dung này được thể hiện đầu tiên trong Chương II, sau đó mới đến các nội dung khác như: Quyền của Nhà nước là đại diện chủ sở hữu về đất đai (Điều 14), Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai (Điều 15), Trách nhiệm của Nhà nước đối với người sử dụng đất (Điều 16)…Sự thay đổi bố cục này phù hợp hơn so với Luật Đật đai 2013, thể hiện sự nhất quán hơn trong việc đảm bảo tuân thủ Hiến pháp của hệ thống pháp luật.
Thường trực HĐND tỉnh khảo sát thực tế các dự án có chuyển đổi mục đích sử dụng đất
Liên quan đến nội dung này, có ý kiến cho rằng cần quy định cụ thể về chủ thể “toàn dân”, vì đây là một khái niệm có nội hàm quá rộng, bao gồm nhiều đối tượng khác nhau về quyền, lợi ích và trách nhiệm dẫn đến khó khăn trong triển khai thực hiện. Tuy nhiên, cũng do nội hàm quá rộng nên việc quy định cụ thể, đầy đủ các chủ thể là khó đáp ứng. Hơn nữa, theo chế định dân chủ đại diện thì người dân thực hiện quyền dân chủ thông qua các đại biểu dân cử, cơ quan dân cử (đại biểu Quốc hội, Quốc hội, đại biểu HĐND, HĐND các cấp) và các cơ quan hành chính (Chính phủ, UBND các cấp) - là các cơ quan chấp hành do Quốc hội, HĐND bầu ra. Đối với đất đai cũng vậy, việc thực hiện quyền sở hữu toàn dân là thông qua các cơ quan Nhà nước và trong dự thảo Luật đã có quy định về các cơ quan Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai tại Điều 15 gồm: Quốc hội, HĐND các cấp, Chính phủ và UBND các cấp. Việc xác định các cơ quan Nhà nước là đại diện cho Nhân dân thực hiện quyền sở hữu về đất đai là căn cứ pháp lý để quy định các quyền, trách nhiệm liên quan của Nhà nước đối với đất đai.
Bên cạnh đó, khi phân tích sâu hơn Điều 53 của Hiến pháp 2013 và Điều 13 của dự thảo Luật thì cần quan tâm đến hai nội dung là quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai và quyền quản lý về đất đai, các quyền này mang tính độc lập tương đối, thống nhất nhưng không đồng nhất. Vì thế, cần quy định một cách phù hợp với vai trò của từng cơ quan Nhà nước khi thực hiện các quyền này. Theo đó, đối với cơ quan dân cử cần được trao thẩm quyền cụ thể hơn trong việc thực hiện chức năng đại điện, còn các cơ quan hành chính cần có quy định phù hợp với chức năng quản lý nhà nước.
Cần quy định cụ thể hơn thẩm quyền của HĐND trong thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai
Như đã trình bày ở trên, HĐND là một trong những chủ thể đại diện cho Nhân dân thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai, HĐND thực hiện quyền đại diện của mình thông qua quyền quyết định và hoạt động giám sát.
Theo dự thảo của Luật, quyền của Nhà nước là đại diện chủ sở hữu về đất đai bao gồm 11 nội dung (Điều 14) và tại khoản 2 Điều 15 về Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai, quy định cụ thể: "Hội đồng nhân dân các cấp thực hiện quyền thông qua quy hoạch sử dụng đất của địa phương mình trước khi trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt; thông qua bảng giá đất, việc thu hồi đất thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng của địa phương theo thẩm quyền; thông qua việc chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng, đất rừng sản xuất theo thẩm quyền quy định tại Luật này; giám sát việc thi hành pháp luật về đất đai tại địa phương."
Nội dung này được quy định tại các điều khoản trong dự thảo Luật. Cụ thể: đối với HĐND cấp tỉnh: khoản 2 Điều 70 - Thẩm quyền quyết định, phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; khoản 1 Điều 110 - Việc tách nội dung bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thành tiểu dự án riêng và trách nhiệm tổ chức thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với dự án đầu tư; khoản 3 Điều 113 - Quỹ phát triển đất; khoản 1 Điều 122 - Điều kiện giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; khoản 1 Điều 154 - Bảng giá đất; khoản 1 Điều 122 - Điều kiện giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; Điều 218 - Giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp về việc quản lý và sử dụng đất đai. Đối với HĐND huyện thẩm quyền được quy định tại khoản 3 Điều 70; điểm b khoản 1 Điều 84 - Điều 84 - Tổ chức thực hiện nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng; quản lý, khai thác sử dụng quỹ đất đã thu hồi;điểm b khoản 1 Điều 84 - Tổ chức thực hiện nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng; quản lý, khai thác sử dụng quỹ đất đã thu hồi…
Như vậy, có thể thấy những quy định cụ thể khá khiêm tốn so với vai trò quan trọng của HĐND là một trong những chủ thể thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai và hầu hết tập trung ở cấp tỉnh, vai trò của HĐND cấp huyện, cấp xã chưa rõ nét, vì thế, cần nghiên cứu bổ sung thêm. Một số nội dung cụ thể trong dự thảo Luật cần sửa đổi, bổ sung như sau:
- Sửa đổi khoản 2 Điều 148 - Điều tiết nguồn thu từ đất: "Ủy ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào tình hình thực tế của địa phương trình HĐND cùng cấp quy định việc sử dụng một phần nguồn thu từ đất để hỗ trợ cho các cộng đồng dân cư nơi có đất bị thu hồi và cho người có đất bị thu hồi".
- Bổ sung đại diện HĐND cấp tỉnh tham gia Hội đồng thẩm định bảng giá đất được quy định tại điểm b khoản 1 Điều 156 và đại diện HĐND cấp huyện tham gia Hội đồng thẩm định giá đất cụ thể cấp huyện được quy định tại điểm b khoán 3 Điều 156 của dự thảo Luật.
Ngoài ra, cần nghiên cứu quy định rõ thẩm quyền HĐND cấp huyện trong việc thông qua kế hoạch sử dụng đất hằng năm; đồng thời bổ sung quy định HĐND cấp huyện cho ý kiến về danh mục dự án thu hồi đất trước khi trình HĐND cấp tỉnh.