Thứ năm, 14/05/2015, 10:06:10
Phiên bản di động Phiên bản đầy đủ

TÀI LIỆU KỲ HỌP



TÀI LIỆU PHIÊN HỌP TT HĐND

Tin tức / Thông tin Kinh tế – Xã hội

A+ | A | A-

Một số bất cập trong pháp luật về giải quyết tranh chấp địa giới hành chính

Người đăng: dangtin Ngày đăng: 13:58 | 14/06 Lượt xem: 248

Trải qua các thời kỳ lịch sử, dưới biến đổi của các yếu tố tự nhiên, xã hội cùng hạn chế trong công tác quản lý nhà nước đã hình thành nhiều bất cập về địa giới hành chính. Sự giao thoa, chồng lấn, tranh chấp tại các khu vực địa giới hành chính đã gây ra tranh chấp trong cộng đồng dân cư gây bất ổn về an ninh, chính trị, trật tự an toàn xã hội và ảnh hưởng không nhỏ đến đời sống Nhân dân. Theo báo cáo của Bộ Nội vụ, sau 10 năm thực hiện Dự án 513 về hoàn thiện, hiện đại hóa hồ sơ, bản đồ địa giới hành chính và xây dựng cơ sở dữ liệu về địa giới hành chính, có 103 khu vực cấp tỉnh, 243 khu vực cấp huyện và 627 khu vực cấp xã là khu vực bất cập về địa giới hành chính được giải quyết1. Với yêu cầu sắp xếp đơn vị hành chính và tăng cường hiệu lực hiệu quả của công tác quản lý nhà nước trong bối cảnh hiện nay, việc giải quyết triệt để các tranh chấp về địa giới hành chính còn đang hiện hữu và tìm kiếm giải pháp căn cơ cho vấn đề này ngày càng cấp thiết. 

Xem xét trên phương diện tổng thể, pháp luật về địa giới hành chính chưa được quy định thành một luật chuyên biệt mà nằm trong Hiến pháp, Luật Đất đai năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi năm 2019); tạm chia thành 02 bộ phận chính gồm: (1) Quy định về thành lập, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính; (2) Quy định về xác định địa giới, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính. 

Đối với vấn đề tranh chấp địa giới hành chính, pháp luật hiện hành quy định: “Tranh chấp địa giới hành chính giữa các đơn vị hành chính do Ủy ban nhân dân của các đơn vị hành chính đó cùng phối hợp giải quyết. Trường hợp không đạt được sự nhất trí về phân định địa giới hành chính hoặc việc giải quyết làm thay đổi địa giới hành chính thì thẩm quyền giải quyết được quy định như sau: Trường hợp tranh chấp liên quan đến địa giới của đơn vị hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì Chính phủ trình Quốc hội quyết định; trường hợp tranh chấp liên quan đến địa giới của đơn vị hành chính huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; xã, phường, thị trấn thì Chính phủ trình Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định”2

Với các giả định: “khi không đạt được sự nhất trí về phân định địa giới hành chính” hoặc “việc giải quyết làm thay đổi địa giới hành chính”, có thể thấy, các vụ tranh chấp về địa giới hành chính đều dễ dàng phát sinh thẩm quyền giải quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Quốc hội. Chưa tính đến việc Quốc hội chỉ họp thường kỳ mỗi năm 02 lần, việc giải quyết các tranh chấp thuộc thẩm quyền của Ủy ban Thường vụ Quốc hội cũng tốn kém nhiều thời gian, công sức vì cần có lộ trình phối hợp chặt chẽ giữa các bộ, ngành trung ương, quá trình khảo sát thực địa và sự đồng thuận của địa phương về phương án giải quyết. Thực tế ghi nhận, quá trình hiệp thương, giải quyết bất cập về hồ sơ, bản đồ địa giới hành chính 364 (theo Quyết định số 513/QĐ-TTg ngày 02/5/2012 của Thủ tướng Chính phủ) do Bộ Nội vụ chủ trì thực hiện mất rất nhiều thời gian và khó giải quyết dứt điểm.

Bên cạnh đó, chỉ với quy định về yếu tố thẩm quyền, pháp luật về giải quyết tranh chấp địa giới hành chính còn thiếu vắng nhiều vấn đề cốt lõi: 
Thứ nhất, chưa có một định nghĩa đầy đủ, khoa học và thống nhất về tranh chấp địa giới hành chính. Mặc dù tranh chấp địa giới hành chính là vấn đề hiện hữu trên thực tế, pháp luật đã có sự thừa nhận và quy định thẩm quyền giải quyết tranh chấp về địa giới hành chính, nhưng việc đưa ra một khái niệm đầy đủ, chính xác và khoa học về vấn đề này vẫn còn bỏ ngỏ. Càng khó khăn hơn khi mở rộng xem xét trong một số Từ điển Tiếng Việt được sử dụng phổ biến (như của Hoàng Phê chủ biên), Từ điển Luật học (Bộ Tư pháp) và trong khoa học pháp lý cũng không thể tìm thấy một định nghĩa nào về vấn đề này.

Không có định nghĩa thống nhất về tranh chấp địa giới hành chính đồng nghĩa không có cơ sở để mô tả chính xác các đặc trưng cơ bản, các thành tố, các điều kiện cần và đủ để xác định như thế nào là một vụ tranh chấp địa giới hành chính về mặt lý luận và tức là không có cơ sở để xác định chính xác một vụ tranh chấp địa giới hành chính trong thực tiễn. 

Hệ quả dễ thấy là trong nhiều vụ việc hiện nay, nhiều địa phương, cơ quan chức năng chưa có sự thống nhất trong việc xác định tranh chấp. Đơn cử như tranh chấp giữa thành phố Đà Nẵng và tỉnh Thừa Thiên Huế (khu vực chưa thống nhất về địa giới hành chính giữa hai địa phương này là phần diện tích của hai nửa phía Bắc và phía Nam núi Hải Vân tính từ đỉnh cao 700,8m chạy đến mũi Cửa Khẻm và hòn Sơn Trà con); trong khi hai địa phương đều gọi tên đây là một vụ tranh chấp địa giới hành chính3 thì Bộ Nội vụ lại ghi nhận là một “khu vực có bất cập về địa giới hành chính”. Theo quan điểm của người viết, với nội dung tranh chấp bao gồm nhiều yếu tố về ranh giới lãnh thổ, đảo, rừng đặc dụng, mặt nước và công trình kiến trúc (di tích Hải Vân Quan), thời gian tranh chấp kéo dài (từ trước năm 1998  đến nay) và kéo theo nhiều hệ quả, nếu chỉ xác định đây là một “khu vực có bất cập về địa giới hành chính” thì chưa đầy đủ, chính xác.

(Di tích Hải Vân Quan có thời gian dài hoang phế, xuống cấp nghiêm trọng do không xác định được thẩm quyền quản lý giữa hai địa phương Đà Nẵng và Thừa Thiên Huế- Ảnh: Văn Phong).

Có thể xem xét định nghĩa duy nhất về tranh chấp địa giới hành chính được tìm thấy trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, tại điểm c, khoản 3, Thông tư liên tịch số 06/2006/TTLT-BTNMT-BNV-BNG-BQP ngày 13/6/2006 hướng dẫn quản lý công tác đo đạc và bản đồ về địa giới hành chính và biên giới quốc gia quy định: “Tranh chấp địa giới hành chính là hành vi tranh chấp quyền quản lý đất đai, mặt nước, đảo, hải đảo liên quan đến địa giới hành chính của các đơn vị hành chính liền kề nhau”. Định nghĩa đã phần nào mô tả được hai nội hàm quan trọng trong một tranh chấp về địa giới hành chính, đó là nội dung tranh chấp (quyền quản lý đất đai, mặt nước, đảo, hải đảo liên quan đến địa giới hành chính) và chủ thể tranh chấp (các đơn vị hành chính liền kề nhau). Tuy nhiên, đây chỉ là một tham chiếu về tranh chấp địa giới hành chính mà không thể áp dụng trong tổng thể pháp luật về địa giới hành chính và áp dụng để giải quyết tranh chấp vì phạm vi điều chỉnh của Thông tư 06 chỉ áp dụng cho công tác đo đạc và bản đồ về địa giới hành chính và nội dung tranh chấp trong định nghĩa chỉ mới bao gồm các yếu tố về mặt đất đai, lãnh thổ.

Thứ hai, pháp luật hiện hành chưa đề ra hệ thống nguyên tắc áp dụng để giải quyết tranh chấp địa giới hành chính. Câu hỏi đặt ra là trong suốt thời gian qua, các cơ quan trung ương (Chính phủ, Ủy ban Thường vụ Quốc hội) đã dựa vào những nguyên tắc nào để giải quyết các vụ tranh chấp địa giới hành chính?

Trên thực tế, vì các nguyên tắc giải quyết tranh chấp địa giới hành chính chưa được luật hóa, Chính phủ và các cơ quan trung ương đã luôn phải tự đặt ra những tiêu chí mang tính nguyên tắc, làm cơ sở cho việc giải quyết tranh chấp địa giới hành chính. Cụ thể, nhiều vụ tranh chấp địa giới hành chính giữa các địa phương5 được thực hiện theo 04 nguyên tắc giải quyết tranh chấp đất đai liên quan đến địa giới hành chính tại Công văn 713/VPQH-TH ngày 10/4/2006 của Văn phòng Quốc hội6, cụ thể:

(1) Căn cứ vào các Nghị quyết của Quốc hội đã ban hành về điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương
(2) Đảm bảo lợi ích chung của quốc gia, có tính đến đề nghị hợp lý của các địa phương
(3) Tôn trọng hiện trạng và thực tế quản lý
(4) Thuận tiện cho nhân dân, cho công tác quản lý nhà nước.

Tuy nhiên, với tính chất là văn bản hành chính thông thường (thể thức công văn, phạm vi áp dụng giới hạn và không mang tính bắt buộc của một văn bản quy phạm pháp luật), những nguyên tắc đề ra tại Công văn 713/VPQH-TH chưa phải là một hệ thống nguyên tắc ổn định và mang tính áp dụng chung. Như trường hợp tranh chấp về địa giới hành chính giữa tỉnh Thừa Thiên Huế và thành phố Đà Nẵng; mới đây, tại Thông báo số 02/TB-VPCP ngày 04/01/2022 thông báo kết luận của Thủ tướng Chính phủ Phạm Minh Chính tại buổi làm việc của Thường trực Chính phủ với lãnh đạo thành phố Đà Nẵng, nguyên tắc được xác định để giải quyết tranh chấp là “đánh giá tổng thể, xuất phát từ lợi ích quốc gia và sự thuận lợi cho người dân; nơi nào có thể quản lý hiệu quả nhất thì giao quyền quản lý”. Khác biệt trong nội dung tại Thông báo số 02/TB-VPCP và Công văn số 713/VPQH-TH đã thể hiện sự thiếu ổn định, nhất quán trong hệ thống căn cứ để giải quyết tranh chấp địa giới hành chính hiện nay.

Thứ ba, pháp luật hiện hành chưa quy định cụ thể về trình tự, thủ tục giải quyết tranh chấp địa giới hành chính. Với đặc thù tranh chấp địa giới hành chính diễn ra giữa những cấp hành chính tương đương và do UBND của các cấp hành chính đó cùng phối hợp giải quyết nên sự thiếu vắng trình tự, thủ tục và các quy định chặt chẽ về thẩm quyền, trách nhiệm của các bên trong một vụ tranh chấp địa giới hành chính sẽ là một thách thức lớn trong quá trình giải quyết. 

Theo kết quả thống kê của Sở Nội vụ Quảng Nam, trong năm 2021, UBND tỉnh Quảng Nam đã phối hợp với UBND các tỉnh Quảng Ngãi, UBND tỉnh Kon Tum tổ chức khảo sát và làm việc để giải quyết những vướng mắc có liên quan về địa giới hành chính; tuy nhiên đến nay, các tỉnh vẫn chưa thống nhất được quan điểm giải quyết. Bên cạnh tỉnh Quảng Nam, thành phố Đà Nẵng hiện nay vẫn chưa thống nhất được phương án về giải quyết địa giới hành chính với tỉnh Thừa Thiên Huế…Đây cũng là vấn đề chung của nhiều địa phương trên cả nước trong quá trình giải quyết tranh chấp địa giới hành chính bởi thực tế cho thấy, gắn liền với các vụ tranh chấp địa giới hành chính không chỉ là vấn đề về quản lý nhà nước theo lãnh thổ mà còn là lợi ích kinh tế, lợi thế địa lý, yếu tố văn hóa, con người… khiến cho việc chủ động giải quyết tranh chấp địa giới hành chính giữa các cấp, nhất là cấp tỉnh hết sức khó khăn; cùng với sự thiếu vắng những quy định chặt chẽ về thẩm quyền, trách nhiệm của các bên khiến cho việc giải quyết càng kém khả thi.

Từ những phân tích nêu trên, thiết nghĩ, việc xây dựng một hệ thống quy định chặt chẽ về giải quyết tranh chấp địa giới hành chính, linh động hơn về thẩm quyền và bổ sung khái niệm, hệ thống nguyên tắc và trình tự, thủ tục giải quyết là các nội dung cần được ưu tiên tập trung thực hiện. Bên cạnh đó, trong tổng thể rời rạc với nhiều quy định đã tồn tại lâu đời, nhiều quy phạm không còn phù hợp với thực tiễn, pháp luật về địa giới hành chính cần thiết phải được khẩn trương pháp điển hóa về mặt nội dung để kịp thời đáp ứng các nhiệm vụ chính trị và tình hình thực tế./.

Xem bài viết Nâng cao hiệu quả quản lý địa giới đơn vị hành chính ở Việt Nam - TS. Đào Mạnh Hoàn - Viện Khoa học Tổ chức nhà nước
Theo khoản 4, Điều 29, Luật Đất đai 2013; Điều 129, Luật Tổ chức chính quyền địa phương
Xem các báo cáo: Báo cáo số 28 ngày 10/9/1998 của thành phố Đà Nẵng, Báo cáo số 458 ngày 26/10/2005 của Bộ đội biên phòng thành phố Đà Nẵng; Kế hoạch số 146 ngày 22/9/2016 của UBND tỉnh Thừa Thiên Huế
4 Tính từ thời điểm Đà Nẵng có báo cáo số 28 lên Thường vụ Bộ Chính trị về giải quyết tranh chấp.
5 103 khu vực cấp tỉnh, 243 khu vực cấp huyện và 627 khu vực cấp xã
Công văn này thống nhất với các nguyên tắc được đề xuất Báo cáo số 31/BC-CP ngày 03/4/2006 của Chính phủ

Tác giả: Văn Phong

[Trở về]

Các tin mới:

Các tin khác:

Đại biểu dân cử với cử tri


    Liên kết web

    select

    Liên kết Website